Komisja Europejska publikuje ocenę stosowania i wpływu PSD2

Komisja Europejska opublikowała Ocenę stosowania i wpływu dyrektywy 2015/2366 (dyrektywa PSD). Poniżej podsumowujemy wybrane ustalenia i rekomendacje zawarte w Ocenie.

Wpis aktualny na dzień 2023.02.10

Ogólnie ocena negatywna, koszty przewyższają korzyści

1. Najbardziej uderzającym ustaleniem jest ogólnie negatywna ocena PSD2 przez dostawców i organy nadzoru (sekcja „Efficiency”).
2. Koszty wdrożenia silnego uwierzytelnienia to 5 miliardów euro, koszty utraconych transakcji zakupowych z powodu niewykonania silnego uwierzytelnienia to 33,5 miliardów euro.
3. Ogólny koszt wdrożenia interfejsów otwartej bankowości to 2,2 miliardy euro.
4. Wśród najważniejszych kosztów na miejscu 3 wskazano koszty niepewności prawnej.

Korzyści i istotne procesy rozwojowe 

1. PSD2 przyniosła następujące korzyści: umożliwienie lepszej konkurencji pomiędzy dostawcami, stworzenie podstaw działania otwartej bankowości, spadek poziomu transakcji oszukańczych.
2. Najważniejsze procesy rozwojowe: płatności natychmiastowe, cyfrowe euro, kryptoaktywa.

Zmiany strategiczne

Ocena rekomenduje istotne zmiany strategiczne:

• ograniczenie niepewności prawnej przez stworzenie wielu komitetów harmonizacyjnych afiliowanych przy Europejskim Urzędzie Nadzoru Bankowego i regularne wydawanie wytycznych
• odpowiedź na problematykę konkurencji BigTech przez ciągłą ocenę antymonopolową, stworzenie rozproszonego rejestru wyników oceny, organizację spotkań banków centralnych z organami antymonopolowymi, stworzenie komitetów nadzoru nad transgranicznymi platformami
• stworzenie reżimu prawnego dla platform cyfrowych dostarczających usług płatniczych na wzór Digital Markets Act (rekomendacja zamieszczona jest jedynie we wstępie i wnioskach końcowych, co utrudnia zrozumienie i ocenę tej propozycji)
• przegląd dyrektywy o ostateczności rozrachunku (SFD; w Ocenie występuje także skrót FSD)
• zapewnienie prawidłowej relacji prawnej między MiCA i PSD3
• połączenie PSD2 i dyrektywy o pieniądzu elektronicznym.

Definicje

Proponuje się trzypoziomową definicję usługi płatniczej, która wyznaczać będzie zakres zastosowania regulacji płatnościowych:

• transfery / przechowywanie wartości pieniężnych (zapewne odpowiednik obecnych usług płatniczych innych niż PIS (usługa inicjowania transakcji płatniczej) i AIS (usługa dostępu do informacji o rachunku)
• transfer / przechowywanie informacji związanych z transakcją płatniczą (zapewne odpowiednik usługi AIS i PIS choć AIS obecnie obejmuje nie tylko informacje dotyczące transakcji płatniczych)
• prowadzenie platform płatności (zapewne nakierowane na BigTech, niemniej wymaga istotnego doprecyzowania, aby uniknąć sprzeczności z przepisami o systemach płatności i schematach płatniczych).

W uzupełnienie powyższego proponowana jest “residual normative clause” usługi płatniczej. Chodzi o klauzulę generalną określającą zakres pojęcia usługi płatniczej. Ponieważ koncepcja ta została wspomniana wyłącznie we wstępie i wnioskach końcowych, a nie w treści Oceny, trudno odczytać i ocenić jej ratio.

Niedomagania

Z perspektywy prawnej niektóre sformułowania zawarte w Ocenie wymagają dopracowania bądź wyjaśnienia.

1. Ocena rekomenduje rozszerzenie zastosowania Tytułu III i IV PSD2 na transakcje płatnicze pieniądzem elektronicznym (“Extending the application of Title III and IV of the PSD2 to e-money payment transactions”). Tymczasem obecnie oba tytuły stosują się do takich transakcji. Wynika to stąd, że definicja środków PSD2 wyraźnie obejmuje pieniądz elektroniczny.
2. Ocena zawiera sekcję „Wpływ PSD2 na dostęp do rachunku podmiotów trzecich” (Study includes a section on “Impact of PSD2 on access to accounts by third-party providers”). Sekcja ta omawia problematykę otwartej bankowości i tzw. derisking’u, czyli prowadzenia rachunków płatniczych dla niebankowych dostawców usług płatniczych (“TPPs have therefore argued that there is a need for more API standardisation and better regulation over ASPSPs to ensure access. Differences are also found on similar lines concerning the extent to which de-risking”). Rzeczywiście w centrum obu zagadnień stoi dostęp do rachunku. Niemniej w otwartej bankowości dostawcy uzyskują dostęp do rachunku swoich klientów, tymczasem w zjawisku derisking’u dostawcy usług płatniczych poszukują dostępu do usługi rachunku dla siebie. Na marginesie zwrócić należy uwagę, że Ocena rekomenduje, aby w przeglądzie PSD2 uwzględnić standaryzację i interoperacyjność otwartej bankowości co najmniej w zakresie kodów QR i transakcji kartami kredytowymi. Oba te zjawiska praktycznie nie występują jednak w kontekście bankowości elektronicznej. 
3. Ocena zaleca, aby zastosowanie przepisów tytułu III PSD2 (Transparency of conditions and information requirements for payment services) zostało rozszerzone na transakcje, których przedmiotem są stablecoin’y regulowane przez przyszłe rozporządzenie tzw. MiCA (Market in Crypto Assets), ale jednocześnie, aby przepisy tytułu IV PSD2 (Rights and obligations in relation to the provision and use of payment services) nie stosowały się do takich transakcji. Jest to częściowo niezgodne z MiCA. Projekt MiCA klasyfikuje tokeny pieniądza elektronicznego jako pieniądz elektroniczny w rozumieniu PSD2. W takim układzie Tytuł III i IV PSD2 stosują się do przechowywania i transferowania tokenów pieniądza elektronicznego wraz z przepisami MiCA o przechowywaniu i transferowaniu kryptoaktywów (z wyłączeniem wymogów licencyjnych wobec dostawcy usług CASP). Inaczej rzecz się ma w przypadku tokenów opartych o aktywa – ani MiCA ani PSD2 nie zalicza ich do środków w rozumieniu PSD2 (stosują się wyłącznie przepisy MiCA). W treści Oceny nie wyjaśniono jednak, co uzasadnia, aby do transakcji tokenami opartymi o aktywa stosować przepisy Tytułu III (obowiązki informacyjne), ale nie tytułu IV (zasady wykonywania transakcji).

Dalsze kroki

Komisja Europejska przedstawi projekt nowelizacji dyrektywy PSD2 w drugim kwartale 2023.